[Giorgia Panico]

Giorgia Panico Università del Salento, Vasiliki Fragkaki Università degli Studi Roma Tre, Alessia Virga CIHEAM Bari, Davide E. Iannace CNR-IRCRES & Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Giovanni Maccarrone Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.

Abstract

L’articolo analizza come livelli diversi di governo affrontano le sfide sanitarie nella municipalità di Terni, città dal passato industriale segnata da importanti problemi ambientali e sanitari. Attraverso un’analisi approfondita del Documento Unico di Programmazione (DUP) del Comune di Terni, successivamente confrontato nei contenuti con la Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria, lo studio evidenzia convergenze e divergenze tra gli approcci regionale e comunale nella gestione della salute. Se da un lato entrambi i documenti riconoscono l’importanza di un approccio olistico alla salute pubblica, dall’altro emergono tensioni rilevanti nella gestione del sistema sanitario locale. L’articolo propone soluzioni di governance multilivello e l’implementazione di valutazioni d’impatto sulla salute nelle politiche urbane e territoriali, sottolineando l’importanza di un maggiore coordinamento tra gli attori istituzionali e di un coinvolgimento attivo degli stakeholder locali.

Abstract (ENG)

The article explores how different levels of government tackle health challenges in the municipality of Terni. The city has a longstanding history of industrial development, characterized by significant environmental and public health challenges. Through an in-depth analysis of Terni’ Single Programming Document, later compared with the contents of Umbria’s Regional Strategy for Sustainable Development, the study highlights both alignments and divergences between regional and municipal approaches to health management. While both documents acknowledge the importance of a holistic approach to public health, significant tensions emerge in the management of the local healthcare system. The article proposes multi-level governance solutions and the implementation of health impact assessments in urban and territorial policies, emphasizing the need for greater coordination among institutional actors and active engagement of local stakeholders.

Salute e industria: le sfide della transizione ecologica a Terni

Terni vanta una lunga e complessa storia industriale che ha plasmato profondamente la sua comunità. Conosciuta come la “Manchester d’Italia” per il suo ruolo pionieristico nell’industrializzazione del Paese, Terni ha rappresentato un importante centro di produzione di acciaio e altri prodotti siderurgici sin dalla fine del XIX secolo (Guaita, 1970; Ciuffetti, 2020). Il passato industriale della città ha tuttavia comportato sfide significative per la salute pubblica a causa, principalmente, dell’inquinamento dell’aria, delle acque e dei suoli e delle precarie condizioni lavorative nelle fabbriche (Portelli, 2017, 2023). Le emissioni provenienti dalle acciaierie e dagli impianti chimici hanno contribuito a un innalzamento rilevante dei livelli di inquinamento atmosferico (Panont et al., 2018; Minutolo et al., 2024): l’industria è responsabile, infatti, del 5% delle polveri immesse direttamente in atmosfera[1]. In aggiunta, alcuni studi epidemiologici condotti nel corso degli anni hanno evidenziato la stretta correlazione tra l’inquinamento industriale e l’incremento di malattie respiratorie, cardiovascolari e di tumori nella popolazione locale [2].

Negli ultimi decenni, le autorità nazionali e ternane hanno adottato diverse misure per mitigare gli effetti negativi dell’industrializzazione, promuovendo politiche volte a tutelare e migliorare la salute della comunità. A titolo d’esempio, sono state individuate misure più efficaci per tutelare la qualità dell’aria nei comuni della Conca Ternana, attraverso, inter alia, l’adozione di misure di risanamento che interessano le emissioni prodotte dal comparto industriale, dal traffico veicolare e dai sistemi di riscaldamento domestico e con l’applicazione di limiti più stringenti sui livelli emissivi autorizzati agli impianti produttivi collocati all’interno delle zone critiche (Comune di Terni, 2023).

Terni si trova oggi alle prese con una ristrutturazione della sua base produttiva che impone di reinterpretare il suo capitale territoriale e sociale (Caudo et al., 2022). Affinché questa trasformazione abbia successo, appare necessario uno sforzo comune che coinvolga tutti i principali attori locali, sia pubblici che privati. Per sfruttare appieno le sinergie esistenti e favorire l’adozione di un approccio olistico nella gestione della questione sanitaria, risulta essenziale partire da un’analisi puntuale delle strategie messe in atto dai due principali attori umbri: la Regione e la municipalità di Terni. L’articolo si propone di esplorare il tema della salute attraverso un’analisi approfondita del Documento Unico di Programmazione (DUP) del Comune di Terni (SeS 2023-2028, SeO 2024-2026), successivamente confrontato nei contenuti con la Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria [3]. L’obiettivo è di esaminare come i due livelli di governo – regionale e municipale – affrontano le questioni sanitarie, evidenziando convergenze di interesse, criticità e avanzando proposte finalizzate a una governance più efficace e integrata.

Il Documento Unico di Programmazione del comune di Terni
Il DUP del Comune di Terni è lo strumento principale di governo dell’Ente, in quanto presupposto per la formazione degli altri documenti e guida operativa. È distinto in due sezioni, una strategica e una operativa. La prima, con un orizzonte temporale pari al mandato amministrativo (5 anni), è strutturata attorno a nove ambiti tematici, cui corrispondono 29 obiettivi strategici; ciascun ambito è caratterizzato da una parola chiave che evoca un’azione di cambiamento. La parte operativa, di contro, include l’analisi delle condizioni e l’indicazione degli obiettivi che presiedono alla programmazione in materia di Lavori pubblici, Patrimonio, Acquisti e Personale.

Il tema della salute impone all’amministrazione ternana una visione olistica e un approccio globale che si concretizzano in interventi eterogenei e diversificati. La parola “salute” compare 63 volte nel DUP nonché in sette Missioni differenti, legandosi alle seguenti dimensioni: ambiente; mobilità sostenibile; strutture e servizi ospedalieri; sport e tempo libero; istruzione; rapporto con le istituzioni; tutela degli animali; microcriminalità e polizia; tutela delle persone a rischio esclusione sociale o svantaggiate. Nel diagramma che segue (fig. 2) sono riportate le Missioni più strettamente legate al tema della salute, con un’analisi dei loro contenuti:

Fig.2_Autori, Missioni del DUP di Terni che affrontano il tema della salute, 2024

Nel DUP le macroaree dedicate ad ambiente, salute pubblica e urbanistica affrontano questioni interconnesse e complementari, con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile e migliorare la qualità della vita dei cittadini. In effetti, il DUP identifica nell’ambiente il presupposto fondamentale per una città vivibile. L’alto tasso di mortalità ed incidenza di malattie oncologiche, infatti, hanno richiesto e richiedono una profonda riflessione sul problema ambientale urbano. A questo proposito, l’amministrazione ha proposto la dismissione degli inceneritori a favore di impianti che utilizzino fonti energetiche innovative e rinnovabili; contestualmente, ha segnalato la necessità di rivedere la valutazione di impatto ambientale delle Acciaierie, datata ormai di vent’anni, e di identificare con urgenza, in collaborazione con Acciai Speciali Terni (AST), un’area idonea al trattamento delle scorie e dei fanghi siderurgici al di fuori della Conca Ternana. Tali rifiuti, infatti, accumulati per decenni ai margini della città, hanno causato danni significativi alle risorse idriche sotterranee.

In aggiunta, l’amministrazione ha previsto un nuovo piano del traffico finalizzato alla riduzione del volume di veicoli su strada, con conseguente creazione di spazio per l’espansione della rete di piste ciclabili e limitazione al transito dei mezzi pesanti nel centro abitato. Tra gli obiettivi comunali vi è, inoltre, la riduzione del divario nella disponibilità di mezzi di trasporto pubblico a basso impatto ambientale e l’aumento dell’uso di energie sostenibili, sia nel trasporto pubblico che privato. Un’attenzione particolare è rivolta, infine, alla gestione sostenibile delle risorse naturali, segnatamente le risorse idriche, attraverso un maggior controllo sulle falde acquifere e sull’approvvigionamento idrico nei vari quartieri urbani, nonché investimenti mirati alla manutenzione delle reti.

Approcci integrati e sfide locali nella gestione della salute
Sia il DUP che la SRSvS (Panico et al., 2025) dell’Umbria riconoscono la multidimensionalità della salute e sottolineano l’importanza di un approccio olistico alla gestione della questione sanitaria umbra, integrando vari ambiti di intervento. La SRSvS fornisce un quadro più ampio e strategico per la promozione della salute, concentrandosi su obiettivi a lungo termine e interventi sistemici. Di contro, il DUP enfatizza l’attuazione pratica di misure specifiche a livello locale, come la promozione dell’attività fisica, la prevenzione delle dipendenze e l’integrazione delle persone con disabilità. Il documento propone quindi azioni più concrete e immediate, dettagliando misure operative e programmi specifici per ogni missione.

I due documenti convergono sui temi “salute” e “ambiente”, riconoscendo entrambi l’importanza di un ambiente sano per il benessere della popolazione. Le politiche di rigenerazione urbana e la creazione di aree verdi nel DUP si allineano con l’obiettivo della SRSvS di migliorare la qualità dell’aria e ridurre l’impatto dei cambiamenti climatici sulla salute. Entrambi i documenti enfatizzano la prevenzione delle malattie, considerata una leva fondamentale per il miglioramento della salute collettiva. In particolare, il DUP promuove campagne educative e stili di vita sani, mentre la SRSvS contestualizza la prevenzione in un quadro più ampio, considerando anche fattori ambientali e sociali. Inoltre, entrambi affrontano la salute in chiave di equità e inclusività. Pur con approcci differenti, si riconosce l’importanza di garantire pari accesso ai servizi sanitari, con la SRSvS che pone particolare attenzione alle disuguaglianze socio-spaziali e il DUP che si concentra su politiche che assicurano l’accesso ai servizi di base per tutti i cittadini.

Nonostante i punti di interesse comune, persistono chiari elementi di conflitto tra i due principali attori umbri. Se il contrasto ai fattori ambientali inquinanti e dannosi per la salute, insieme alla promozione della transizione ecologica nel contesto ternano, rappresentano obiettivi strategici condivisi sia dal Comune che dalla Regione, la gestione del sistema sanitario locale emerge come un punto di scontro significativo. Il DUP, infatti, critica apertamente le politiche sanitarie “accentratrici” dell’ente regionale, che hanno impoverito in termini di risorse ed infrastrutture l’ospedale di Terni, un tempo tra i dieci migliori d’Italia. L’amministrazione comunale individua nella Regione il principale responsabile dello «svuotamento della sanità ternana», accusata di perseguire politiche infauste per alcuni reparti ospedalieri di cruciale importanza, quali cardiochirurgia e neuroradiologia, ormai inattivi. Il quadro è aggravato, infine, dalla limitata possibilità di prenotare visite specialistiche all’interno della provincia e dalle lunghe liste di attesa che costringono i cittadini, soprattutto anziani, ad affrontare trasferte onerose e a ricorrere a visite private.

Verso una governance multilivello della salute: alcuni suggerimenti operativi
La SRSvS e il DUP convergono nell’obiettivo comune di promuovere la salute pubblica attraverso un approccio multidimensionale e integrato, riconoscendo la necessità di politiche trasversali e coordinate. Tuttavia, dall’analisi documentale realizzata, emerge una tensione tra i due livelli di governo, regionale e comunale, nella gestione della salute pubblica, con particolare riferimento al sistema sanitario di Terni. Sebbene vi siano convergenze strategiche tra la SRSvS e il DUP su ambiente e salute, permangono criticità nell’implementazione pratica e nel coordinamento tra i due livelli amministrativi. Da qui, l’opportunità di proporre soluzioni integrate, anche in termini di coerenza spazio-temporale, capaci di promuovere una reale sinergia tra visioni strategiche di breve e lungo termine.

La creazione di condizioni favorevoli per un dialogo costruttivo tra Regione e Comune appare di cruciale importanza se si intende rispondere positivamente e con celerità alle sfide che la comunità ternana si trova ad affrontare. A questo proposito, potrebbe rivelarsi vantaggioso sviluppare un tavolo di coordinamento permanente tra Regione e Comune per superare le criticità nella gestione sanitaria locale e garantire una distribuzione più equa delle risorse (Hooghe & Marks, 2003). In quest’ottica, risulta inoltre imprescindibile potenziare il coinvolgimento degli stakeholders locali (cittadini, industrie, associazioni) nella definizione delle politiche sanitarie e ambientali (Klijn & Koppenjan, 2015). In particolare, si ritiene fondamentale estendere il dialogo alle realtà private del territorio per creare una rete collaborativa che integri competenze e risorse (economico-finanziarie e non) diverse in una visione trasformativa e innovativa che risponda ai bisogni sociali con modelli sostenibili (De Giorgi & Lupo, 2022).

In aggiunta, potrebbe risultare vantaggioso implementare un sistema di monitoraggio integrato degli impatti sulla salute che coinvolga sia il livello regionale che quello comunale, perfino la cittadinanza, con particolare attenzione alle aree più esposte all’inquinamento industriale – ad esempio, attraverso lo sviluppo di programmi di citizen science per il monitoraggio ambientale. Parallelamente, sarebbe auspicabile rafforzare l’integrazione tra politiche sanitarie e pianificazione urbana, tenendo conto delle specificità del territorio ternano e delle sue vulnerabilità. Si potrebbe pensare di includere le valutazioni d’impatto sulla salute (HIA-Health impact assessment) in tutte le decisioni di politica di sviluppo urbano – dalla nuova edilizia abitativa ai trasporti, fino alla pianificazione del bilancio (Corburn, 2015), seguendo la linea guida Health in all Policies (World Health Organization, 2014). In accordo con la proposta di Corburn (2015) sullo sviluppo di nuovi indicatori di luoghi «sani ed equi» (healthy and equitable places), che guardano alle città come a sistemi sanitari integrati piuttosto che «parti» frammentate, si potrebbe ipotizzare la costruzione di indicatori specifici per il contesto ternano.

In conclusione, solo attraverso un confronto aperto e continuativo e il coinvolgimento attivo di attori sociali di diverso profilo si potranno elaborare strategie integrate e coese, capaci di affrontare le complessità del problema socio-sanitario e ambientale umbro.

Bibliografia
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Panico, G., Fragkaki, V., Virga, A., Iannace, D. E., & Maccarrone, G. 2025 Salute in Umbria: Come livelli diversi di governo affrontano rischi e minacce nella municipalità di Terni. La Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile. U3 – Urbanistica.

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[1] A causa dei ripetuti superamenti dei limiti di concentrazione che si sono registrati nelle città di Terni e Narni per le polveri fini, l’Umbria è stata inserita nella Procedura di infrazione 2014/2147 CE che la Commissione Europea ha attivato contro l’Italia per l’inquinamento atmosferico da tali polveri. Inoltre, nel 2020 la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha adottato la sentenza di accertato inadempimento da parte del nostro Paese, che riguarda anche l’Umbria in relazione alla zona della cosiddetta “Conca Ternana”.
[2] La questione ambientale a Terni è stata oggetto di numerose denunce nel corso degli anni da parte di associazioni ambientaliste e cittadini, riunitisi recentemente nel comitato Prisciano-Terni est. Per maggiori approfondimenti, si vedano, ad esempio: Terni Oggi (2013). Terni, Italia Nostra-WWF: “Nichel, arsenico e cromo alle stelle, città da risanare, intervenga Governo”, consultato su http://www.ternioggi.it; Redazione Today (2015). Terni come Taranto, aumentano i tumori: “È l’acciaio che uccide”, consultato su http://www.today.it; Maggiori, L. (2024). L’impero siderurgico Arvedi, da Cremona a Terni. Altreconomia, consultato su altreconomia.it. Inoltre, in numerosi report scientifici, come quello del Progetto SENTIERI (2023), è stato evidenziato l’impatto dell’inquinamento atmosferico di alcune aree industriali e urbane, tra cui Terni, sulla salute pubblica, consultati a gennaio 2025.
[3] La presente ricerca rappresenta un approfondimento e proseguimento dello studio di Panico, G., Fragkaki, V., Virga, A., Iannace, D. E., & Maccarrone, G. (2025), Salute in Umbria: Come livelli diversi di governo affrontano rischi e minacce nella municipalità di Terni. La Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile. U3 – Urbanistica.

[Giorgia Panico]

Giorgia Panico Università del Salento, Vasiliki Fragkaki Università degli Studi Roma Tre, Alessia Virga CIHEAM Bari, Davide E. Iannace CNR-IRCRES & Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Giovanni Maccarrone Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.

Abstract

L’articolo esamina il modo in cui la Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria incorpora la salute come elemento trasversale e integrato nelle politiche di sviluppo sostenibile. Partendo dall’evoluzione del concetto di sviluppo sostenibile e dalla sua istituzionalizzazione attraverso l’Agenda 2030, la ricerca analizza come la SRSvS considera il nesso tra ambiente, benessere e salute umana, valutando le azioni strategiche intraprese per migliorare la qualità della vita e l’ambiente in relazione alla salute. L’analisi identifica quattro principali ambiti d’intervento: tutela e promozione della salute; riduzione delle disuguaglianze sanitarie; educazione alla salute; tutela ambientale e riduzione dell’inquinamento. La ricerca si inserisce in un progetto più ampio volto a supportare la trasformazione socioeconomica del comune di Terni, analizzando come livelli diversi di governo affrontano la questione della salute in un’ottica di sviluppo sostenibile

Abstract (ENG)

The article examines the role of Umbria’s Regional Strategy for Sustainable Development (SRSvS) in integrating health as a cross-cutting dimension within sustainable development policies. Beginning with the evolution of the concept of sustainable development and its institutionalization through the 2030 Agenda, the study explores how the SRSvS considers the interconnections between the environment, well-being, and human health. It assesses the strategic actions implemented to enhance both environmental conditions and health-related quality of life. The analysis focuses on four key areas of intervention: health protection and promotion; the reduction of health inequalities; health education; environmental protection, including pollution reduction. This research forms part of a broader project aimed at supporting the socioeconomic transformation of the municipality of Terni, examining how different levels of governance address health challenges within the broader framework of sustainable development.

Sostenibilità e sviluppo sostenibile: evoluzioni concettuali e implicazioni per la salute

Il concetto di sviluppo sostenibile è entrato definitivamente in uso nei circoli accademici e politici con la pubblicazione, avvenuta nel 1987, del Rapporto della World Commission on Environment and Development (WCED), che ne rappresentano il primo manifesto e l’atto di nascita. Il documento, anche noto come Our Common Future, evidenzia il legame intrinseco e inscindibile tra ambiente e sviluppo e fornisce una definizione di sviluppo sostenibile focalizzata sul soddisfacimento dei bisogni umani (WCED, 1987).

La letteratura sullo sviluppo sostenibile è ampia e diversificata. Il concetto, sorto in seguito alla crescente consapevolezza dei limiti ecologici globali e alla necessità di mediare tra obiettivi politici divergenti – in questo caso la tutela dell’ambiente e lo sviluppo economico – ha subito un’evoluzione significativa nel corso dei decenni, attraverso un continuo processo di rielaborazione e ampliamento teorico e di adattamento pratico (Du Pisani, 2006; Seefried, 2015). La polisemia e ambiguità dei concetti di “sostenibilità” e “sviluppo sostenibile” – spesso usati erroneamente in modo intercambiabile – sono tuttora oggetto di un vivace dibattito. Se da un lato, la loro capacità di rispondere a differenti appelli normativi ne ha favorito una rapida adozione nel discorso politico, elevandoli a riferimenti centrali nelle strategie e politiche globali, dall’altro, questa stessa flessibilità concettuale, che si manifesta in definizioni spesso non operative, eterogenee e talvolta contraddittorie, ha ostacolato la costruzione di un quadro teorico coerente sul piano scientifico (Salas‐Zapata & Ortiz‐Muñoz, 2018; Ruggerio, 2021). La letteratura più critica evidenzia l’anarchia semantica del termine “sviluppo sostenibile” (Bottazzi, 2007), le contraddizioni concettuali presenti al suo interno e la tensione fra i suoi due elementi costitutivi, “sviluppo” e “sostenibilità”, che assieme rappresenterebbero un ossimoro [1] (Redclift, 1987, 2005). Altri studi sostengono, invece, l’impossibilità di definire in modo puntuale il concetto di sostenibilità, che quindi andrebbe inteso come un discorso attivato in specifici contesti comunicativi e da legare alle dinamiche di potere sociale e politico che ne plasmano la struttura e la diffusione (Seefried, 2015). L’approccio antropologico, infine, problematizza l’idea di una definizione universale di sostenibilità, evidenziando come i concetti ad essa associati varino in funzione del contesto culturale, disciplinare e nazionale. Questa visione, dunque, enfatizza la natura contestuale del concetto – che dipende da chi definisce ciò che è “sostenibile” – nonché le molteplici implicazioni politiche ed etiche che ne derivano (Yamada et al., 2022).

L’istituzionalizzazione dello sviluppo sostenibile a livello internazionale è avvenuta attraverso una serie di tappe politiche. Tra queste, si annovera il Summit della Terra di Rio de Janeiro del 1992, conclusosi con l’adozione dell’Agenda 21. Nel 2000, gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDGs) hanno consolidato l’impegno internazionale, ponendo particolare enfasi sulla riduzione della povertà, il miglioramento delle condizioni sanitarie e l’accesso all’istruzione. Nel 2015, l’adozione dell’Agenda 2030 da parte delle Nazioni Unite ha segnato un momento decisivo nell’affermazione di un modello di sviluppo sostenibile. I suoi 17 Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs), articolati in 169 target specifici, hanno arricchito ulteriormente il concetto di sviluppo sostenibile, declinato secondo le sue tre dimensioni (economica, sociale e ambientale), affrontando in maniera sinergica questioni globali interconnesse, quali il cambiamento climatico, le disuguaglianze socioeconomiche e la promozione di modelli di crescita inclusivi.

Diversi SDGs evidenziano il legame tra ambiente, sviluppo, inquinamento e salute, sottolineando come la qualità dell’aria, dell’acqua e del suolo, insieme a una gestione sostenibile delle risorse, influiscano direttamente sul benessere umano e sulla prevenzione delle malattie legate a fattori ambientali (Nazioni Unite, 2015) [2]. La presente ricerca si pone l’obiettivo di analizzare il ruolo della Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria nella promozione della salute come elemento trasversale alle politiche di sviluppo sostenibile. In particolare, lo studio si propone di esaminare come la SRSvS integri il nesso ambiente-benessere sociale-salute umana, valutando le azioni strategiche adottate per migliorare la qualità della vita, ridurre le disuguaglianze sanitarie e mitigare gli impatti ambientali sulla salute. La ricerca si inserisce in un progetto più ampio volto a comprendere e supportare la trasformazione socioeconomica del comune di Terni, attualmente impegnato nella ristrutturazione della propria base produttiva. L’obiettivo ultimo sarà quello di analizzare i contenuti della SRSvS dell’Umbria in relazione al Documento Unico di Programmazione (DUP) del comune di Terni, valutando come livelli diversi di governo affrontano la questione della salute in un’ottica di sviluppo sostenibile.

Governance e attuazione degli SDGs: il ruolo dei territori nell’Agenda 2030 in Italia

L’Agenda 2030 fa esplicito riferimento ai territori come fulcro per l’attuazione dei suoi Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs), declinati a livello nazionale e regionale attraverso le Strategie Nazionali e Regionali per lo Sviluppo Sostenibile (rispettivamente SNSvS e SRSvS) (Fenton & Gustafsson, 2017; Perry et al., 2021).

I governi locali sono riconosciuti come attori privilegiati per il successo dell’attuazione degli SDGs sia dall’Agenda 2030 che dal Codice Ambientale Italiano L. 152/2006: (Krantz & Gustafsson, 2021; Perry et al., 2021; Breuer et al., 2023). Nel contesto italiano, inoltre, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) ha realizzato negli anni numerose attività finalizzate a declinare a livello territoriale gli obiettivi strategici della SNSvS e a consolidare meccanismi di governance multilivello attraverso strumenti di supporto dedicati a Regioni, Province autonome e Città metropolitane, di tipo finanziario e tecnico.

La Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile dell’Umbria

La SRSvS dell’Umbria non è un piano o un documento settoriale ma un dispositivo per la governance, sviluppato in coerenza con la SNSvS, le Missioni del DEFR 2023-2025, le politiche di coesione comunitarie per il periodo 2021-2027 e il Green Deal Europeo. Il quadro entro cui si inserisce si completa ulteriormente con il Piano Nazionale per la Transizione Ecologica (2022) e il nuovo Complemento dello Sviluppo Rurale per l’Umbria 2023-2027 (CSR), ossia il documento di programmazione regionale dello sviluppo rurale.

Il percorso di territorializzazione della SNSvS in Umbria si è snodato attraverso le seguenti tappe: 1) l’accordo del 2018 per lo sviluppo della Strategia Regionale (decreto del Ministero dell’Ambiente n. 586 del 12/12/2018); 2) l’accordo del 2020 per la sua localizzazione territoriale (decreto del MASE n. 105 del 21/05/2020); 3) la definizione nel 2021 del Documento preliminare, poi allineato al DEFR 2023-2025 e ai programmi FESR e FSE 2021-2027.

Assumendo gli obiettivi della SNSvS, il Documento umbro ha individuato, sulla base di un primo confronto con le strutture regionali, una serie di azioni strategiche e ha selezionato, inoltre, quattro delle cinque “P” della SNSvS (Persone, Pianeta, Prosperità, Pace), assumendo la “P” di Partnership come indirizzo generale operativo. Il primo passo per il confronto con le istituzioni locali è stato la definizione di Zone territoriali omogenee per un processo di ascolto e co-programmazione con Comuni, cittadini e stakeholders, con l’obiettivo di identificare le priorità delle singole “P” per area geografica.

Una delle priorità della Strategia è la salute, concetto multidimensionale definito dall’OMS, nel preambolo della sua Costituzione, come «uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non solo l’assenza di malattie o infermità» (WHO, 1946). La parola “salute” compare 60 volte nella SRSvS dell’Umbria. Sebbene la questione sia principalmente associata al pilastro “Persone”, essa si lega strettamente anche agli altri due, “Pianeta” e “Prosperità”, configurandosi come un tema trasversale e cruciale nelle misure di sviluppo sostenibile che riconoscono il nesso ambiente-benessere sociale-salute umana. Nel diagramma che segue (fig. 1) sono riportate le occorrenze della parola con riferimento specifico alle diverse aree e ai diversi obiettivi a cui è associata.

Fig.1_Autori, Ambiti della SRSvS dell’Umbria che affrontano il tema della salute, 2024

Di seguito si propone un raggruppamento delle azioni menzionate in precedenza, al fine di evidenziare le affinità tra di esse.

● Tutela e promozione della salute e del benessere: il documento promuove iniziative volte a migliorare la salute e il benessere delle persone, incentivando stili di vita sani attraverso la progettazione urbana, la mobilità sostenibile e l’accesso a spazi verdi; si mira a creare condizioni ambientali che riducano i rischi per la salute e promuovano il benessere psico-fisico delle persone.
● Interventi sanitari e riduzione delle disuguaglianze: il documento propone misure per ridurre le disparità nell’accesso alle cure e alle risorse sanitarie tra i territori; tra le azioni rientra la predisposizione delle strutture sanitarie per garantire una risposta efficace alle crisi ambientali (ad esempio, ondate di calore, alluvioni e altre emergenze legate al cambiamento climatico), con particolare attenzione alla tutela delle fasce più vulnerabili della popolazione, come anziani e bambini.
● Educazione alla salute: il documento prevede programmi di educazione e sensibilizzazione pubblica per aumentare la consapevolezza dei cittadini sull’importanza della sostenibilità ambientale e dei suoi effetti sulla salute; incentiva programmi educativi rivolti alle scuole e alle comunità per promuovere abitudini alimentari sane e uno stile di vita attivo; incentiva lo sviluppo e l’integrazione di conoscenze e competenze tra gli operatori sanitari e ambientali attraverso la condivisione di studi e ricerche.
● Tutela dell’ambiente e riduzione dell’inquinamento: il documento propone di aumentare le infrastrutture verdi (ad esempio, alberature e parchi urbani) per mitigare l’effetto isola di calore urbano, ridurre lo stress termico e migliorare la qualità dell’aria; promuove la produzione di energia pulita; incentiva iniziative per monitorare e migliorare la qualità dell’aria, ridurre le polveri sottili e altre forme di inquinamento atmosferico, che possono causare problemi respiratori e cardiovascolari.
● Economia e impresa: la strategia promuove l’impresa 4.0, privilegiando investimenti funzionali alla trasformazione tecnologica, verde e digitale, dei processi produttivi e considerando l’impatto sulla salute. L’obiettivo è il raggiungimento di un equilibrio fra sviluppo economico, sostenibilità ambientale e qualità di vita.

Conclusione
L’analisi della Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile dell’Umbria evidenzia la centralità del nesso ambiente-benessere sociale-salute umana nel raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. L’approccio integrato adottato nella SRSvS, in coerenza con l’Agenda 2030 e le politiche nazionali, sottolinea l’importanza di azioni locali mirate che, valorizzando una governance multilivello e il coinvolgimento attivo delle comunità territoriali, possano contribuire a mitigare gli impatti ambientali sulla salute, ridurre le disuguaglianze sanitarie e promuovere un modello di sviluppo sostenibile ed equo. La sfida futura consisterà nel consolidare tali sinergie, garantendo che gli interventi pianificati siano efficacemente implementati e capaci di generare risultati misurabili nel lungo periodo.

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[1] L’accostamento dei due concetti suggerisce la ricerca di una sintesi tra obiettivi contrastanti e difficilmente conciliabili: una crescita economica illimitata in un sistema di risorse finite.
[2] L’SDG 3 – Salute e benessere, l’SDG 6 – Acqua pulita e servizi igienico-sanitari, l’SDG 11 – Città e comunità sostenibili, l’SDG 12 – Consumo e produzione responsabili, l’SDG 13 – Azione per il clima, l’SDG 14 – Vita sott’acqua e l’SDG 15 – Vita sulla Terra.

[Davide Emanuele Iannace]

Davide Emanuele Iannace, Università di Roma La Sapienza – Dipartimento di Scienze Sociali ed Economiche, CNR-IRCRES. Francesca Rossi, Giulia Lang, Università di Roma La Sapienza – Dipartimento di Scienze Sociali ed Economiche

Keywords
Energetic Communities, Sustainability, Evaluation

Abstract english
This contribution aims to highlight the difficulties, limitations, and insights derived from a preliminary approach to studying a green and sustainable community in Basilicata. The role of green and energy communities, among others, could be significant in supporting the development of rural areas. Energy production could become a crucial element in fostering communality and economic development. However, as our brief case study shows, the terms ‘energy’ and ‘green community’ can sometimes become mere tokens for political and economic actions that are disconnected from ground realities. These new forms of governance, increasingly prominent in the European and national context—as recent Italian law demonstrates—could be excellent tools for rural renewal if enacted in a clear, transparent, and co-created manner with the citizens involved.

Abstract
Questo contributo mira a evidenziare le difficoltà, i limiti e le intuizioni derivanti da un primo studio delle comunità verdi e sostenibili, partendo da un caso nella regione italiana della Basilicata. Il ruolo di tale modello comunitario potrebbe essere significativo nel supportare lo sviluppo delle aree rurali. La produzione di energia potrebbe diventare un elemento cruciale per promuovere questi spazi marginali e lo sviluppo economico locale. Tuttavia, come mostra il nostro breve studio di caso, i termini ‘energia’ e ‘comunità verde’ possono a volte diventare semplici simboli per azioni politiche ed economiche scollegate dalle realtà del territorio e della sua cittadinanza. Queste nuove forme di governance, sempre più prominenti nel contesto europeo e nazionale, come dimostra la recente legge italiana, potrebbero essere ottimi strumenti per il rinnovamento rurale se attuate in modo chiaro, trasparente e co-creato con i cittadini coinvolti.

Approcciarsi alle comunità verdi ed energetiche, lezioni apprese da una ricerca sul campo

Le comunità energetiche hanno lentamente conquistato un posto di rilievo all’interno del policy making dedicato alle nuove pratiche dedicate alla produzione dell’energia (Lennon e Dunphy, 2024). Le nuove tendenze, in linea tanto con gli scopi designati dagli SDG delle Nazioni Unite (Nazioni Unite, 2023) che nelle strategie comunitarie europee, come nel caso di REPowerEU (Commissione Europea, 2022), cercano di riportare nell’ambito locale la produzione di energia, nell’ottica di una maggiore sostenibilità sia ambientale (Otamendi-Irizar et al., 2022) che anche sociale (Caferra et al., 2023).

Le comunità energetiche sono diventate un tool interessante tanto per i cittadini attivi sul territorio, che può essere sia uno spazio urbano che uno rurale (OECD, 2012). Di interesse è quindi comprendere l’efficacia di tali strategie all’interno del panorama soprattutto di quelle aree definite come “interne” dalla Strategia Nazionale sviluppata ad hoc dai legislatori italiani negli ultimi anni e rinnovata nel 2020 (Dipartimento per le Politiche di Coesione, 2020). La SNAI ha messo in rilievo le differenze esistenti tra le aree, soprattutto rurali, e quelle urbane e suburbane, che son maggiormente connesse e presentano un maggiore numero di servizi ed attività economiche. Le aree rurali, al contempo, sono negli ultimi anni vittime di pesanti effetti di spopolamento (Amodio, 2022), che hanno danneggiato il tessuto socioculturale già di per sé indebolito dai precedenti fenomeni di urbanizzazione ed emigrazione (Fried, 1976).

Recentemente, lo stesso governo italiano ha ritrovato nuove spinte sulla linea delle comunità energetiche sostenute da fonti di energia rinnovabili (CER) con la promozione di una nuova legge ad hoc che chiarisse alcuni dei problemi nello sviluppo delle stesse (MASE, 2023). Gli effetti di questa nuova legge rimangono ancora oscuri, anche per la sua relativa novità e l’implementazione delle linee guide e operative, a cura di GSE, in fase di autorizzazione e di costante evoluzione. Certamente, risulta un maggiore interesse rispetto al passato alle potenzialità delle comunità energetiche come possibile soluzione per quella serie di problematiche (Bolognesi e Magnaghi, 2020) che sono strettamente legate tanto alle aree abitative urbane (Barbaro e Napoli, 2023) che nella realtà per quelle rurali (Koltunov et al., 2023).

Questo lavoro vuole concentrarsi proprio sulle seconde. Possiamo rilevare un input tanto su scala europea (Koltunov et al., 2023) che nazionale rispetto il tema delle comunità energetiche nel contesto di quelle aree, spesso afferenti alla strategia SNAI – ma non sempre – come tentativo di riappropriazione di spazi che appartengono alle comunità, sempre più indebolite da fenomeni di spopolamento (Amodio, 2022) e di abbandono, causate da un tracollo economico rilevante e da una incapacità strutturale di affrontare quello che sembra un trend di declino ininterrotto dagli ultimi anni. Il tentativo delle CER è quello di attivare dal basso la presenza di necessità di approvvigionamento in ambito energetico, al contempo incontrando quelle naturali spinte verso la fornitura dell’energia grazie a fonti che siano sia rinnovabili che sostenibili. Lo sviluppo delle CER, come anticipato, si può legare in particolare alle azioni di ripresa di quei territori afferenti alle aree SNAI, ma che in generale si considerano “interne” per percezione e spazio geografico (Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari Forestali, 2012).

L’uso delle CER come strumento di possibile rigenerazione locale e di attivazione di quelle energie – dal basso, delle comunità locali, degli amministratori – ha la potenzialità per poter diventare un fattore determinante per lo sviluppo di tali aree anche in ottica di quelle pratiche e imprese innovative, digitali, tendenzialmente energy-consuming (Ha, 2022) – per esempio, l’attivazione di spazi dedicati al cosiddetto “south working” (Di Matteo et al., 2021). Non vogliamo scendere nel dettaglio della creazione della CER dal punto di vista amministrativo, procedura che richiede il collegamento diretto con le cabine di regia di GSE e del Ministero addette alla valutazione delle diverse progettualità e al loro possibile lancio.
Ciò che questo lavoro vuole invece mettere in luce è la complessità di rendere la “comunità energetica” non solo un potenziale sito di produzione, ma una reale comunità che possa inspirare e migliorare il lato più strettamente sociale, legato a quella sostenibilità di carattere anche sociale (Järvelä, 2023). Come per molte altre pratiche che tentano di coadiuvare una serie di stimoli – economici, politici, sociali – vi è il rischio che alcuni elementi tendano a sovrapporsi a quelle naturali istanze che sono mosse dalla popolazione locale (Montalto et al., 2022).

Un caso emblematico che possiamo parzialmente presentare in questo lavoro è quello della “green community” di Calvello, in provincia di Potenza, al cui interno erano proprio presenti tali istanze territoriali e comunitarie, verso la produzione in autonomia di risorse sostenibili – e al cui interno vi era anche la spinta verso la formazione di una vera e propria comunità energetica. La progettualità di Calvello ha visto al suo interno spinte provenienti tanto dalla regione che dall’autorità comunale locale, e al suo interno l’accademia – nella forma dell’Università della Basilicata – e anche attori privati già attivi nel territorio. A livello teorico, le premesse di Calvello come progettualità di comunità verde, e poi di CER, si ponevano come un potenziale caso studio interessante.

In tal senso ci si è approcciati a Calvello con l’idea di esplorare la progettualità fin dalla sua nascita fino a quella che si reputava potesse essere la sua poi realizzazione. Una prima analisi documentale aveva messo in luce le potenzialità di un programma al cui interno si andavano intersecando quella diversità di fattori che la letteratura sulle comunità energetiche fa proprie (Barroco et al., 2020) e che si reputano fondamentale perché un progetto non sia meramente energy producing, ma anche community building. Fattori che ad una prima analisi erano risultati motivi di spinta in tal senso erano la compresenza di attori istituzionali non solo locali – come la regione, ma anche l’università – e l’unione con attori privati già precedentemente attivi nella produzione locale e nell’energia da fonte rinnovabile.
Per far seguito ad una prima analisi della documentazione disponibile, si è voluto procedere con una serie di interviste semi-strutturate (Arksey e Knight, 1999), uno strumento ritenuto il più adatto per esplorare le storie e le narrazioni che si voleva osservare nel contesto di Calvello e della creazione della sua green community. Le interviste sono state dirette a quegli attori che, principalmente, si erano fatto promotori della progettualità comunitaria e che spingevano, spendendo i propri crediti tanto politici che economici, per la sua creazione.

Una preliminare analisi delle interviste ha però disegnato uno scenario meno roseo rispetto all’analisi documentale. La narrazione degli attori è risultata discordante, non solo tra di loro, ma anche con quella narrazione uscita fuori dai documenti che prevedevano una serie di fattori abilitanti e necessari: la disseminazione pubblica, la comunicazione, l’integrazione della comunità energetica in quella verde. Elementi che, a momenti alterni, sono risultati mancanti dalla realtà dei fatti.

L’analisi dei documenti e le interviste condotte su Calvello e la sua green community – ad oggi, un progetto immobile – dimostrano che in alcune forme, prima della creazione delle regole di GSE e del decreto-legge di gennaio 2024, la comunità energetica rimaneva uno strumento totem, un termine utile per affiancarlo a progettualità spesso privatistiche e private, in cui la dimensione comunitaria andava mancando o comunque rimaneva una linea di testo abbastanza vuota di significato.

Il futuro delle comunità energetica si radica nel non essere un mero strumento di produzione energetica, piuttosto nel riuscire a rilanciare la realtà di spazi – che possono essere urbani come rurali – che hanno vissuto fenomeni di abbandono sociale e anche demografico. Quello che è mancato dall’analisi è chiaramente un processo sia trasparente che, al contempo, valutabile. La comunità energetica potrà diventare un vero strumento – il nuovo decreto-legge tenta di risolvere il problema – nel momento in cui sarà anche valutabile. Colmare il gap della valutazione, sia ex-ante che ex-post (Baanante e Valdivia, 2015), sarà il passo necessario per arrivare ad un reale utilizzo di tale strumento. Tale valutazione dovrà essere strutturata in maniera sinergica sia sul piano economico, che sul piano sociale. Non si può parlare di comunità energetica senza tenere a mente quel lato comunitario.

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