Salute in Umbria. Come livelli diversi di governo affrontano rischi e minacce nella municipalità di Terni: il Documento Unico di Programmazione

Giorgia Panico Università del Salento, Vasiliki Fragkaki Università degli Studi Roma Tre, Alessia Virga CIHEAM Bari, Davide E. Iannace CNR-IRCRES & Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Giovanni Maccarrone Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.

Abstract

L’articolo analizza come livelli diversi di governo affrontano le sfide sanitarie nella municipalità di Terni, città dal passato industriale segnata da importanti problemi ambientali e sanitari. Attraverso un’analisi approfondita del Documento Unico di Programmazione (DUP) del Comune di Terni, successivamente confrontato nei contenuti con la Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria, lo studio evidenzia convergenze e divergenze tra gli approcci regionale e comunale nella gestione della salute. Se da un lato entrambi i documenti riconoscono l’importanza di un approccio olistico alla salute pubblica, dall’altro emergono tensioni rilevanti nella gestione del sistema sanitario locale. L’articolo propone soluzioni di governance multilivello e l’implementazione di valutazioni d’impatto sulla salute nelle politiche urbane e territoriali, sottolineando l’importanza di un maggiore coordinamento tra gli attori istituzionali e di un coinvolgimento attivo degli stakeholder locali.

Abstract (ENG)

The article explores how different levels of government tackle health challenges in the municipality of Terni. The city has a longstanding history of industrial development, characterized by significant environmental and public health challenges. Through an in-depth analysis of Terni’ Single Programming Document, later compared with the contents of Umbria’s Regional Strategy for Sustainable Development, the study highlights both alignments and divergences between regional and municipal approaches to health management. While both documents acknowledge the importance of a holistic approach to public health, significant tensions emerge in the management of the local healthcare system. The article proposes multi-level governance solutions and the implementation of health impact assessments in urban and territorial policies, emphasizing the need for greater coordination among institutional actors and active engagement of local stakeholders.

Salute e industria: le sfide della transizione ecologica a Terni

Terni vanta una lunga e complessa storia industriale che ha plasmato profondamente la sua comunità. Conosciuta come la “Manchester d’Italia” per il suo ruolo pionieristico nell’industrializzazione del Paese, Terni ha rappresentato un importante centro di produzione di acciaio e altri prodotti siderurgici sin dalla fine del XIX secolo (Guaita, 1970; Ciuffetti, 2020). Il passato industriale della città ha tuttavia comportato sfide significative per la salute pubblica a causa, principalmente, dell’inquinamento dell’aria, delle acque e dei suoli e delle precarie condizioni lavorative nelle fabbriche (Portelli, 2017, 2023). Le emissioni provenienti dalle acciaierie e dagli impianti chimici hanno contribuito a un innalzamento rilevante dei livelli di inquinamento atmosferico (Panont et al., 2018; Minutolo et al., 2024): l’industria è responsabile, infatti, del 5% delle polveri immesse direttamente in atmosfera[1]. In aggiunta, alcuni studi epidemiologici condotti nel corso degli anni hanno evidenziato la stretta correlazione tra l’inquinamento industriale e l’incremento di malattie respiratorie, cardiovascolari e di tumori nella popolazione locale [2].

Negli ultimi decenni, le autorità nazionali e ternane hanno adottato diverse misure per mitigare gli effetti negativi dell’industrializzazione, promuovendo politiche volte a tutelare e migliorare la salute della comunità. A titolo d’esempio, sono state individuate misure più efficaci per tutelare la qualità dell’aria nei comuni della Conca Ternana, attraverso, inter alia, l’adozione di misure di risanamento che interessano le emissioni prodotte dal comparto industriale, dal traffico veicolare e dai sistemi di riscaldamento domestico e con l’applicazione di limiti più stringenti sui livelli emissivi autorizzati agli impianti produttivi collocati all’interno delle zone critiche (Comune di Terni, 2023).

Terni si trova oggi alle prese con una ristrutturazione della sua base produttiva che impone di reinterpretare il suo capitale territoriale e sociale (Caudo et al., 2022). Affinché questa trasformazione abbia successo, appare necessario uno sforzo comune che coinvolga tutti i principali attori locali, sia pubblici che privati. Per sfruttare appieno le sinergie esistenti e favorire l’adozione di un approccio olistico nella gestione della questione sanitaria, risulta essenziale partire da un’analisi puntuale delle strategie messe in atto dai due principali attori umbri: la Regione e la municipalità di Terni. L’articolo si propone di esplorare il tema della salute attraverso un’analisi approfondita del Documento Unico di Programmazione (DUP) del Comune di Terni (SeS 2023-2028, SeO 2024-2026), successivamente confrontato nei contenuti con la Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile (SRSvS) dell’Umbria [3]. L’obiettivo è di esaminare come i due livelli di governo – regionale e municipale – affrontano le questioni sanitarie, evidenziando convergenze di interesse, criticità e avanzando proposte finalizzate a una governance più efficace e integrata.

Il Documento Unico di Programmazione del comune di Terni
Il DUP del Comune di Terni è lo strumento principale di governo dell’Ente, in quanto presupposto per la formazione degli altri documenti e guida operativa. È distinto in due sezioni, una strategica e una operativa. La prima, con un orizzonte temporale pari al mandato amministrativo (5 anni), è strutturata attorno a nove ambiti tematici, cui corrispondono 29 obiettivi strategici; ciascun ambito è caratterizzato da una parola chiave che evoca un’azione di cambiamento. La parte operativa, di contro, include l’analisi delle condizioni e l’indicazione degli obiettivi che presiedono alla programmazione in materia di Lavori pubblici, Patrimonio, Acquisti e Personale.

Il tema della salute impone all’amministrazione ternana una visione olistica e un approccio globale che si concretizzano in interventi eterogenei e diversificati. La parola “salute” compare 63 volte nel DUP nonché in sette Missioni differenti, legandosi alle seguenti dimensioni: ambiente; mobilità sostenibile; strutture e servizi ospedalieri; sport e tempo libero; istruzione; rapporto con le istituzioni; tutela degli animali; microcriminalità e polizia; tutela delle persone a rischio esclusione sociale o svantaggiate. Nel diagramma che segue (fig. 2) sono riportate le Missioni più strettamente legate al tema della salute, con un’analisi dei loro contenuti:

Fig.2_Autori, Missioni del DUP di Terni che affrontano il tema della salute, 2024

Nel DUP le macroaree dedicate ad ambiente, salute pubblica e urbanistica affrontano questioni interconnesse e complementari, con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile e migliorare la qualità della vita dei cittadini. In effetti, il DUP identifica nell’ambiente il presupposto fondamentale per una città vivibile. L’alto tasso di mortalità ed incidenza di malattie oncologiche, infatti, hanno richiesto e richiedono una profonda riflessione sul problema ambientale urbano. A questo proposito, l’amministrazione ha proposto la dismissione degli inceneritori a favore di impianti che utilizzino fonti energetiche innovative e rinnovabili; contestualmente, ha segnalato la necessità di rivedere la valutazione di impatto ambientale delle Acciaierie, datata ormai di vent’anni, e di identificare con urgenza, in collaborazione con Acciai Speciali Terni (AST), un’area idonea al trattamento delle scorie e dei fanghi siderurgici al di fuori della Conca Ternana. Tali rifiuti, infatti, accumulati per decenni ai margini della città, hanno causato danni significativi alle risorse idriche sotterranee.

In aggiunta, l’amministrazione ha previsto un nuovo piano del traffico finalizzato alla riduzione del volume di veicoli su strada, con conseguente creazione di spazio per l’espansione della rete di piste ciclabili e limitazione al transito dei mezzi pesanti nel centro abitato. Tra gli obiettivi comunali vi è, inoltre, la riduzione del divario nella disponibilità di mezzi di trasporto pubblico a basso impatto ambientale e l’aumento dell’uso di energie sostenibili, sia nel trasporto pubblico che privato. Un’attenzione particolare è rivolta, infine, alla gestione sostenibile delle risorse naturali, segnatamente le risorse idriche, attraverso un maggior controllo sulle falde acquifere e sull’approvvigionamento idrico nei vari quartieri urbani, nonché investimenti mirati alla manutenzione delle reti.

Approcci integrati e sfide locali nella gestione della salute
Sia il DUP che la SRSvS (Panico et al., 2025) dell’Umbria riconoscono la multidimensionalità della salute e sottolineano l’importanza di un approccio olistico alla gestione della questione sanitaria umbra, integrando vari ambiti di intervento. La SRSvS fornisce un quadro più ampio e strategico per la promozione della salute, concentrandosi su obiettivi a lungo termine e interventi sistemici. Di contro, il DUP enfatizza l’attuazione pratica di misure specifiche a livello locale, come la promozione dell’attività fisica, la prevenzione delle dipendenze e l’integrazione delle persone con disabilità. Il documento propone quindi azioni più concrete e immediate, dettagliando misure operative e programmi specifici per ogni missione.

I due documenti convergono sui temi “salute” e “ambiente”, riconoscendo entrambi l’importanza di un ambiente sano per il benessere della popolazione. Le politiche di rigenerazione urbana e la creazione di aree verdi nel DUP si allineano con l’obiettivo della SRSvS di migliorare la qualità dell’aria e ridurre l’impatto dei cambiamenti climatici sulla salute. Entrambi i documenti enfatizzano la prevenzione delle malattie, considerata una leva fondamentale per il miglioramento della salute collettiva. In particolare, il DUP promuove campagne educative e stili di vita sani, mentre la SRSvS contestualizza la prevenzione in un quadro più ampio, considerando anche fattori ambientali e sociali. Inoltre, entrambi affrontano la salute in chiave di equità e inclusività. Pur con approcci differenti, si riconosce l’importanza di garantire pari accesso ai servizi sanitari, con la SRSvS che pone particolare attenzione alle disuguaglianze socio-spaziali e il DUP che si concentra su politiche che assicurano l’accesso ai servizi di base per tutti i cittadini.

Nonostante i punti di interesse comune, persistono chiari elementi di conflitto tra i due principali attori umbri. Se il contrasto ai fattori ambientali inquinanti e dannosi per la salute, insieme alla promozione della transizione ecologica nel contesto ternano, rappresentano obiettivi strategici condivisi sia dal Comune che dalla Regione, la gestione del sistema sanitario locale emerge come un punto di scontro significativo. Il DUP, infatti, critica apertamente le politiche sanitarie “accentratrici” dell’ente regionale, che hanno impoverito in termini di risorse ed infrastrutture l’ospedale di Terni, un tempo tra i dieci migliori d’Italia. L’amministrazione comunale individua nella Regione il principale responsabile dello «svuotamento della sanità ternana», accusata di perseguire politiche infauste per alcuni reparti ospedalieri di cruciale importanza, quali cardiochirurgia e neuroradiologia, ormai inattivi. Il quadro è aggravato, infine, dalla limitata possibilità di prenotare visite specialistiche all’interno della provincia e dalle lunghe liste di attesa che costringono i cittadini, soprattutto anziani, ad affrontare trasferte onerose e a ricorrere a visite private.

Verso una governance multilivello della salute: alcuni suggerimenti operativi
La SRSvS e il DUP convergono nell’obiettivo comune di promuovere la salute pubblica attraverso un approccio multidimensionale e integrato, riconoscendo la necessità di politiche trasversali e coordinate. Tuttavia, dall’analisi documentale realizzata, emerge una tensione tra i due livelli di governo, regionale e comunale, nella gestione della salute pubblica, con particolare riferimento al sistema sanitario di Terni. Sebbene vi siano convergenze strategiche tra la SRSvS e il DUP su ambiente e salute, permangono criticità nell’implementazione pratica e nel coordinamento tra i due livelli amministrativi. Da qui, l’opportunità di proporre soluzioni integrate, anche in termini di coerenza spazio-temporale, capaci di promuovere una reale sinergia tra visioni strategiche di breve e lungo termine.

La creazione di condizioni favorevoli per un dialogo costruttivo tra Regione e Comune appare di cruciale importanza se si intende rispondere positivamente e con celerità alle sfide che la comunità ternana si trova ad affrontare. A questo proposito, potrebbe rivelarsi vantaggioso sviluppare un tavolo di coordinamento permanente tra Regione e Comune per superare le criticità nella gestione sanitaria locale e garantire una distribuzione più equa delle risorse (Hooghe & Marks, 2003). In quest’ottica, risulta inoltre imprescindibile potenziare il coinvolgimento degli stakeholders locali (cittadini, industrie, associazioni) nella definizione delle politiche sanitarie e ambientali (Klijn & Koppenjan, 2015). In particolare, si ritiene fondamentale estendere il dialogo alle realtà private del territorio per creare una rete collaborativa che integri competenze e risorse (economico-finanziarie e non) diverse in una visione trasformativa e innovativa che risponda ai bisogni sociali con modelli sostenibili (De Giorgi & Lupo, 2022).

In aggiunta, potrebbe risultare vantaggioso implementare un sistema di monitoraggio integrato degli impatti sulla salute che coinvolga sia il livello regionale che quello comunale, perfino la cittadinanza, con particolare attenzione alle aree più esposte all’inquinamento industriale – ad esempio, attraverso lo sviluppo di programmi di citizen science per il monitoraggio ambientale. Parallelamente, sarebbe auspicabile rafforzare l’integrazione tra politiche sanitarie e pianificazione urbana, tenendo conto delle specificità del territorio ternano e delle sue vulnerabilità. Si potrebbe pensare di includere le valutazioni d’impatto sulla salute (HIA-Health impact assessment) in tutte le decisioni di politica di sviluppo urbano – dalla nuova edilizia abitativa ai trasporti, fino alla pianificazione del bilancio (Corburn, 2015), seguendo la linea guida Health in all Policies (World Health Organization, 2014). In accordo con la proposta di Corburn (2015) sullo sviluppo di nuovi indicatori di luoghi «sani ed equi» (healthy and equitable places), che guardano alle città come a sistemi sanitari integrati piuttosto che «parti» frammentate, si potrebbe ipotizzare la costruzione di indicatori specifici per il contesto ternano.

Bibliografia
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