Usi temporanei per la Rigenerazione Urbana – Necessità di processi innovativi anche per la Capitale

di Floriana D’Urso

Floriana D’Urso, laureata in Giurisprudenza, abilitata all’esercizio della professione di Avvocato, è Funzionario Amministrativo presso il comune di Roma Capitale

In questi ultimi anni di crisi pandemica causata dal COVID-19, è aumentata l’attenzione sul tema degli usi temporanei del patrimonio edilizio dismesso o sottoutilizzato delle nostre città, in risposta alla necessità di un distanziamento fisico legato proprio alla fase pandemica, la quale ha indotto gli enti territoriali ad ampliare la disponibilità e la capillarità di spazi pubblici urbani per soddisfare in sicurezza il bisogno di socialità e di aggregazione.

Il tema della temporaneità dell’utilizzo di aree/compendi immobiliari delle nostre città è correlato all’attuale ruolo delle amministrazioni locali, chiamate ad attivare nuove politiche di intervento sul territorio, legate ad eventi sociali temporanei o a preminenti esigenze della collettività che presuppongono una nuova concezione dell’urbanistica, nonché nuovi modi di considerare il patrimonio immobiliare pubblico e di progettare lo spazio collettivo.

Oggi, gli enti locali hanno la possibilità di intervenire, attraverso una strumentazione idonea ad assicurare una rapida ed efficace azione amministrativa sul riutilizzo del patrimonio edilizio dismesso, attraverso una specifica disposizione prevista dalla legge n. 120/2020 ed approdata nel Testo Unico per l’edilizia (D.P.R. n. 380/2001), con l’introduzione dell’art. 23 quater, rubricato ‘Usi temporanei’, in cui si definisce il contesto normativo entro il quale attivare utilizzi temporanei di compendi immobiliari.

Dalla lettura della norma si colgono chiaramente gli elementi essenziali per l’operatività delle iniziative di “uso temporaneo” di edifici ed aree da destinare a funzioni diverse da quelle previste dal vigente strumento urbanistico.

L’oggetto della norma concerne “l’utilizzazione temporanea” di edifici ed aree di proprietà, sia privata che pubblica, degradate, dismesse o in via di dismissione, imponendo la condizione che l’uso temporaneo, in deroga allo strumento urbanistico vigente, risponda ad un rilevante interesse di carattere pubblico o generale.

La norma, inoltre, prevede sia nel caso di compendi di proprietà privata che, a maggior ragione, per quelli di proprietà pubblica, che l’uso temporaneo sia disciplinato da apposita convenzione regolante le modalità di utilizzo temporaneo degli immobili e delle aree, la durata, i costi e le connesse garanzie relative alla loro realizzazione.

A ben vedere, il tema degli usi temporanei dimostra quanto l’urbanistica tradizionale sia in difficoltà a sostenere i profondi mutamenti nella domanda sociale e nelle dinamiche socio-economiche delle nostre città. Gli interventi di utilizzo limitato nel tempo del patrimonio immobiliare, infatti, sono da ascriversi non solo nel più generale ambito della rigenerazione urbana, ma, più nello specifico, nell’ambito dell’azione amministrativa di breve termine (temporanea) quale modalità integrativa, e non sostitutiva, dei più tradizionali strumenti di pianificazione urbana.

Confermando la preminenza dello strumento urbanistico generale, la nuova disposizione normativa apre la strada ad una nuova modalità, flessibile e contestuale delle previsioni urbanistiche, purché sempre in ragione di un evidente interesse di carattere pubblico e generale.

L’azione amministrativa abilitante di tali progettualità – anche per usi diversi da quelli previsti dai vigenti strumenti urbanistici – attraverso gli usi temporanei di spazi e infrastrutture incerte, si configura, quindi, come sperimentazione di nuove funzioni attraverso l’utilizzo e/o la riconfigurazione di spazi urbani.

La necessità di trovare una strumentazione adeguata ad assicurare una rapida ed efficace azione per il riutilizzo del patrimonio edilizio dismesso, in condizioni di sottoutilizzo o abbandono e degrado, è un’esigenza avvertita da gran parte delle più importanti città del nostro paese ed in primis da Roma Capitale.

Proprio tale improrogabile esigenza di intervenire nella riqualificazione di importanti compendi immobiliari, ha spinto l’amministrazione capitolina negli ultimi anni ad intervenire con procedure ad evidenza pubblica di progettazione e realizzazione degli stessi, quali per esempio i programmi “ReinvenTIAMO Roma” e “Reinventing Cities C40”, volti alla valorizzazione di detti immobili, attraverso cambi di destinazione d’uso urbanistici di vocazione comunque pubblicistica o di interesse generale (Servizi/Social housing) che prevedono in capo ai soggetti aggiudicatari la costituzione di diritti reali di superficie[1].

Tuttavia, tali procedure si sono rivelate lunghe e farraginose, con la conseguenza che, a distanza di quasi tre anni dall’avvio delle procedure per la messa a bando e valorizzazione dei primi quattro compendi immobiliari individuati, non si è pervenuto ad alcuna aggiudicazione degli stessi.

L’amministrazione si è trovata a gestire la valorizzazione di importanti compendi immobiliari, non solo attenendosi a rigide procedure dettate dalla vigente disciplina urbanistica e di gestione dei beni patrimoniali pubblici (per poter disporre degli stessi anche attraverso un loro cambio di destinazione d’uso e funzioni), ma anche secondo le due fasi procedurali imposte dal regolamento internazionale di “Reinventing Cities C40”: la fase relativa alla manifestazione d’interesse da parte dei Team e la successiva fase di presentazione dell’offerta vincolante da parte dei Teams selezionati.

L’apprezzabile impegno dell’amministrazione capitolina nel realizzare gli obiettivi climatici con soluzione innovative a beneficio della comunità locale, partecipando all’edizione del progetto “Reinventing Cities C40”, ha portato alla luce alcune criticità realizzative di tali interventi.

In primo luogo, si riscontra una lungaggine procedurale che non ha permesso alla precedente consiliatura, che ha dato avvio a tali iniziative, di concludere l’iter di valorizzazione degli immobili capitolini inseriti nel relativo piano per la valorizzazione e, nello specifico, dei primi quattro compendi individuati, determinando, inevitabilmente, un arresto fisiologico di tali procedure, anche alla luce delle nuove priorità ed obiettivi dettati dalle linee programmatiche del sindaco per il mandato amministrativo 2021-2026, sopravvenuti a seguito delle ultime elezioni amministrative.

Inoltre, l’indispensabile coinvolgimento attivo di investitori privati ovvero di gruppi partecipanti, chiamati ad avanzare proposte creative in termini di contenuti, gestione e forma, nonché di elevate prestazioni ambientali attraverso un’architettura di alta qualità, ha imposto loro la previsione di un investimento elevato ed un’inevitabile valutazione sull’effettiva “appetibilità” dei diritti acquisibili sugli immobili offerti.

La mancata presentazione di offerte vincolanti nella seconda fase della suddetta procedura, evidenzia proprio questa mancanza di “appetibilità” o comunque una sorta di sfiducia nell’investimento prospettato, che dovrebbe indurre l’amministrazione capitolina a rivedere i termini per la valorizzazione di tali immobili anche, eventualmente, prospettando per alcuni di essi l’alienazione del diritto di proprietà o la durata dei diritti reali di superficie.

L’amministrazione alla luce di tali criticità insite in interventi di valorizzazione che richiedono elevati investimenti nonché procedure poco flessibili o troppo lunghe per poter essere concluse in un solo mandato consiliare, dovrebbe ritenere preferibile un approccio di intervento più graduale, di orizzonte temporale breve, attraverso l’acquisizione di idee raccolte dalla comunità locale, con investimenti iniziali limitati come quelli degli “usi temporanei” degli immobili.

In tal modo si potrà favorire una trasformazione progressiva del territorio di Roma, corroborando il processo di fiducia e di sinergia tra capacità organizzativa istituzionale ed investitori privati, convergendo sempre più verso una governance urbana condivisa e partecipata.

Potrebbe essere utile, pertanto, per Roma Capitale, così come per altre importanti realtà locali, affiancare alle predette tradizionali modalità di rigenerazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare dismesso, l’elaborazione di linee guida per gli usi temporanei, con l’obiettivo di costruire un nuovo strumento di lavoro semplice, che possa aiutare l’amministrazione capitolina a trattare l’importante tema della rigenerazione urbana del patrimonio edilizio esistente attraverso strumenti moderni e flessibili, fornendo indicazioni per rispondere alle esigenze più dirette ed immediate del territorio, rispetto a quelle più generali che caratterizzano i tradizionali strumenti attuativi.

Nel caso di Roma, tale esigenza di temporaneità nell’utilizzo di compendi immobiliari è ancora più pregnante, in considerazione del ruolo di Capitale che riveste la città. Basti pensare ai futuri eventi che essa è chiamata ad ospitare nei prossimi anni, quali le celebrazioni del Giubileo 2025 o l’eventuale Expo 2030, stante la recente candidatura di Roma Capitale a sede di tale Esposizione Universale.

Il tema degli ‘usi temporanei’ assume, però, uno spessore e una potenzialità d’azione per la Capitale che necessitano di strumenti tecnici e misure operative capaci di tradurre i principi della recente legge nazionale in iniziative concrete e perseguibili dentro procedimenti amministrativi sufficientemente solidi, anche, eventualmente, attraverso interventi normativi regionali.

Le legge sulla Rigenerazione urbana e per il recupero edilizio n. 7/2017, della Regione Lazio – a differenza di altre norme regionali[2] – non prevede, infatti, processi di rigenerazione urbana e di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani, attraverso l’utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico, perdendo l’occasione di favorire nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

I presupposti per avviare queste nuove forme di uso temporaneo di spazi aperti e di immobili dismessi nella Capitale sono maturi, anche in considerazione della rilevanza che viene sempre più data alla collettività territoriale, alle sue istanze ed al rapporto con le istituzioni.

Inoltre gli interventi di recupero edilizio e riqualificazione del tessuto urbano esistente attraverso l’utilizzo temporaneo di beni ed aree pubbliche o private, finalizzati a determinati eventi sociali, potranno implicare la realizzazione di opere temporanee e di connessi interventi infrastrutturali di significativo rilievo. Tali interventi potrebbero acquisire per la nostra Capitale la veste di opere permanenti, qualora configurabili come opere di urbanizzazione a scomputo nelle successive fasi attuative dello strumento urbanistico generale e, dunque, pervenire ad una più immediata riqualificazione del patrimonio immobiliare, nonché riconfigurazione di spazi urbani.

Note

1. Deliberazione assemblea capitolina n. 90/2019 “Approvazione del Piano di valorizzazione del patrimonio immobiliare […] Adozione delle varianti di PRG derivanti dalle nuove destinazioni d’uso urbanistiche”.
2. Vedi l’art. 51 bis della l.r. Lombardia n. 12/2005, introdotto dalla l.r. Lombardia n. 18/2019 sulla rigenerazione urbana e recupero del patrimonio edilizio esistente.

Didascalie

Copertina: Floriana D’Urso, La Vista panoramica di Roma dal Giardino degli Aranci, 2022.

Fig. 1: Floriana D’Urso, Ex Mattatoio di Testaccio, 2022.

Fig. 2: Floriana D’Urso, Sentiero ciclabile dismesso – località Ostiense/Decima , 2022.